“修齐”改革，必须对齐国的历史传统及当时的国情有基本的了解。

齐国，是西周灭商之后最早封建的一个特殊的诸侯国。其特殊之处主要在五个方面：其一，齐国是最大的功臣诸侯国，政治地位极高，享有所有诸侯国所没有的“代天子征伐天下”的大权。其二，齐国初期荒蛮落后，又有东夷莱人族群的袭扰。因此，齐国具有拓荒并与东夷争夺土地的历史，其独立治权远远大于其他诸侯国。第一任国君姜尚，曾经制定了许多特殊的经济政策，使齐国以相对快的速度，得到了相对充分地开发。其三，齐国的风俗、政令、农耕、商业交易等基本社会经济活动，具有不同于中原诸侯群的诸多特点。譬如农事节气，当时的华夏诸侯国都实行夏历，分为二十四节气，只有齐国的历法，是三十二节气，而且对于每个节气期间的农事活动，都以官府政令的形式安排得极为详尽。究其根源，便是早期齐国民众开化不够，因此，国君姜尚便以细化节气的方式规范农事环节，使农人在官府督导下有序地耕作。此所谓“太公至国修政，因其俗，简其礼”。其四，齐国地处海滨，渔业、盐业、丝织业是广泛涉及民众利益的三大领域，也是齐国官府重点开发的三大传统领域。首任国君姜尚，“通商工之业，便鱼盐之利，”，给齐国的渔业、盐业、制衣业奠定了发展传统。其五，齐国民众开放而强悍，武风浓厚，有相对坚实的强兵传统。

但是，齐国虽有良好开端，却并没有成为一个连续发展的大国。大约从西周中期开始，齐国的地位便渐渐衰落了。到西周末期的镐京事变时，齐国已经没有实力勤王靖难，对戎狄进行反击作战了。周平王东迁洛阳，当时的主要护卫力量是秦人武装与晋、郑、鲁三国，齐国已经沦落为地域性诸侯国了。东周开始，至齐桓公即位的近百年之间，齐国迭遇昏庸君主，内乱政变不断，国内累积的经济、民生问题日益严重，民众纷纷逃往郑、鲁、燕等国，实力大为减损。齐僖公时的齐国，只能跻身小霸之间，依靠斡旋邦交保持些许尊严了。

齐桓公即位初期的齐国，困境更甚，政局混乱，民众贫弱，国力大为衰减，比相邻的鲁国要贫弱许多。正是这种严峻的长期乱局之后的困境，构成了齐国变革的巨大压力。但是，当时天下的变革，只有几个中原小诸侯国的局部浅层改革，大国的全面变革，此时尚无先例可循。齐国要率先推行大国改革，实在是第一个吃螃蟹的冒险者。基于这一实际情形，齐国君臣议定的改革纲领，只是“修齐国政”。其确立的实际目标，也只是提升国力。其所选择的改革突破口，仍然只是整改国政。

这就是说，管仲主持的齐国改革，开始带有明显的谨慎试探的性质。请注意，这是我们理解管仲改革的最重要历史背景。

基于上述背景，管仲推行改革的总体思想，在《国语·齐语》中是这样记载的：“修旧法，择其善者而业用之；遂滋民，与无财，而敬百姓。”用今天的话说，这个总体思想就是：对传统法度进行适当修正，选择有利于发展经济的方面进行改良，并在社会各个领域全面推行。在“修齐国政”的实践中，要奉行培育社会、使民富裕、尊重社会利益的原则。

在这种背景与总体思想之下，管仲的改革体现出了一个最基本的历史特点：立足古老的国有经济传统，对固有的统一管制方式作出符合已经变化了的社会实际的适当修正，使已经被百年动荡颠簸得支离破碎的社会，以新的管制方式得以全面整合，使社会先行稳定下来，使国家与民众先行富庶起来，使齐国社会力量凝聚起来，使国家尽快强大起来。

显然，与后来以开掘、激发私有经济活力为基本特点的战国变法相比，管仲的早期变革无疑是相对浅层的。但是，正是这一场相对浅层的全面“修齐”，开了春秋大国变革的先河，成为春秋大国霸业文明的序幕。此后不久，中国历史便进入了浩浩荡荡的变法大潮之中。

让我们具体地看看，管仲的“修齐”改革，究竟做了哪些事情？

管仲改革的第一层面，是实行新的统一的人口居住与管辖制度。

新的人口居住管辖制度，被称为“国野分治”。

国，指都城内的人口，也就是国人。野，指山林渔猎人口与在乡间井田常住的为数不多的奴隶劳动力或附庸人口，笼统称之为“野人”。但是，管仲改革只是借用了传统称谓，实际方面却大为扩展。其实际内容是：对都城区域的人口实行一种居住管理制度，对其余地区的人口，实行另一种居住管理制度。因为前者在传统上称为“国”，后者在传统上称为“野”，所以叫做“国野分治”。

对于都城区域的人口，主要实行三个层面的制度：

第一层面，固定居住区制度。除了官吏之外，所有人口都按照所从事的职业，分开为士、农、工、商四大区域固定居住，“勿使杂处”。这一制度的目的，是使人群的职业有固定的延续性，使“士之子恒士，农之子恒农，工之子恒工，商之子恒商”。

第二层面，乡治制度。将士、农、工、商4大区域，划分为21个乡。其中，工商人口6乡，士农人口15乡，每乡为一个治理单元。

第三层面，君臣分治制度。全部21乡，其治权归属是：国君直领11乡，老贵族大臣国子、高子，各领5乡。也就是说，全部都城区域的人口与土地，绝大部分属于国君直辖。少部分人口土地，划归原先有封地的老贵族。

对于齐国其余城邑乡野的人口，实行5级统属的居住管理制度。

从最基层的居住开始，这五级分别是：每30家为一邑，治吏为有司；10邑为一卒，治吏为卒帅；10卒为一乡，治吏为乡帅；3乡为一县，治吏为县帅；10县为一属，统领者为大夫。据《国语·齐语》记载，当时齐国编了15个县，分为五属，由5个大夫分领；齐国朝廷又设立了5个大臣，命名为正，分别监管五属治理。

都城实行乡治，其余地区实行属、县、乡、卒、邑5级治理，这就是“国野分治”。

管仲改革的第二层面，推行了兵民一体的制度。

这一制度，有三个基本方面：

其一，统一军事编制。将全国民众按照军事组织统一编制，实行军政合一体制。管仲的具体方式是：以车战实践为根基，每5家编为一轨，设轨长；10轨为一里，设司里；4里为一连，设连长；10连为一乡，设良人。这种军事编制基础上的成军方式是：每轨五家各出一人，成军一伍，由轨长为伍长；每里50人，成军一小戎，由司里率领；每连200人，成军一卒，由连长统领；每乡2000人，成军一旅，由乡良人统领；5乡10000人，成军一军，由帅统领。全国编成三军，分别由国君齐桓公、大臣国子、高子统领。

其二，强化战力制度。编制固定之后，居住人口必须固定居住，不得自由迁徙。每伍的五家，必须紧密融为一体。居同乐，行同和，死同哀；祭祀同福，死丧同恤，祸灾共之；守则同固，战则同强。每年春、秋两季，国家都要以狩猎方式大规模训练军队，所有成军人口都必须参与实战狩猎，达到“卒伍整于里，军旅整于郊”的备战目标。请注意，这种五家一体的制度，实际上已经逼近于后来商鞅变法推行的连坐制了。也可以说，商鞅的连坐制度，实际上正是管仲编民法的推进，而不是凭空产生的。

其三，以兵赎罪制度。为了推动兵器制造，推行以兵器或兵器原材料赎罪的制度。臣民重罪，可以一幅犀牛皮甲，并一支战车长戟赎罪。轻罪，可以一面皮制盾牌，并一支战车长戟赎罪。轻度违法，可以缴纳铁料，或铁制品赎罪。发生诉讼，则要缴纳十支箭（一束）做听审费用。

管仲改革的核心，是以国家统管制度刺激农工商全面发展。

管仲的经济改革有一个基本思想：以富民为基础，提升民众素质，并将此看做国家强大的根本点。管仲的这一思想，在当时的表述是：“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱；上服度，则六亲固；四维不张，国乃灭亡；下令如流水之原，令顺民心；俗之所欲，因而予之；俗之所否，因而去之。”用今天的语言归纳这一思想，就是：经济发展是民众素质提高的基础，国家法令要以民众实际需求为转移，合乎民心，顺乎民意，国家才能走向强大。